미국 대통령의 성적표 : 대통령에 대한 판단 기준과 평가 영역

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게시물ID : sisa_1195246

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등록시간 : 2022/03/03 16:43:47

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미국 대통령의 성적표 : 대통령에 대한 판단 기준과 평가 영역

[미국 대통령의 성적표 : 대통령에 대한 판단 기준과 평가 영역] =================== [목차(차례)] 1. 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무수행 - 업무수행 영역 : 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무수행을 통해 국가의 이익을 증대시키는 일 1.1. 전쟁 수행 혹은 전쟁 기피 1.2. 군사력의 적절한 활용 1.3. 평화의 유지 1.4. 일반적인 국제적 관계 1.5. 이웃 나라와 사귐성 있는 선린관계 유지 1.6. 국제적인 경쟁 1.7. 국제적인 긴장 1.8. 세계 여론 1.9. 관세정책 1.10. 세계 전역에 걸친 경제적 복리 증진 2. 국내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무수행 - 업무수행 영역 : 국내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무수행을 통해 국가 생활을 개선시키는 일 2.1. 재정정책 2.2. 농업, 노동, 자본 2.3. 공공복지 정책 2.4. 세금정책 2.5. 교통망 계량사업, 자원보호, 환경보호 2.6. 정의로운 인종정책 2.7. 시민의 자유와 권리 2.8. 소수세력 2.9. 인간 존엄성 2.10. 교육, 문화, 여가 3. 행정부와 정부 내에 관련된 업무수행 - 업무수행 영역 : 행정부를 효과적으로 효능 있게 관리하고 다른 부서와 적절한 관계를 유지하는 일 3.1. 행정부를 운영하기 위한 효과적인 계획개발운영 3.2. 효과적인 행정을 위한 행정부의 조직 3.3. 행정부의 인사구성 3.4. 행정부 인사들의 업무에 대한 지도감독 3.5. 의사소통 3.6. 소비에 대한 관리감독 3.7. 효과적인 운영 3.8. 의회와 협조 3.9. 사법부와 관련된 일 3.10. 공익 대 사익 4. 지도력 및 정책결정과 관련된 업무수행 - 업무수행 영역 : 효과적인 지도력 발휘와 적절한 정책결정을 통하여 국가를 발전시키고 개선시키는 일 4.1. 영감 발휘 4.2. 설득력 4.3. 확신의 구축 4.4. 모범적인 업무수행 4.5. 비전 (통찰력) 4.6. 구체적인 개념화 4.7. 심사숙고한 선택 4.8. 지적인 정책결정 4.9. 양보를 통한 타협과 협조 4.10. 어려운 결단력(정책결정)과 비상사태에 대한 현명한 대처 5. 개인적 성격과 도덕성 - 업무수행 영역 : 긍정적인 개인적 성격과 도덕성을 나타냄으로써 대통령직의 품위를 강화시키는 일 5.1. 대통령의 처신과 행동 5.2. 국민들에게 자존심을 심어주는 일 5.3. 대통령의 품위 향상 5.4. 대통령직의 권한의 증대 5.5. 국민 대중여론과 대통령직 5.6. 대통령에 대한 국민 대중의 접근성 5.7. 대통령의 정책이 국민 대중에게 전달 5.8. 고결함과 신용 5.9. 개인적인 정직 5.10. 개인적인 도덕성 ========================== 1. 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무수행 - 업무수행 영역 : 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무수행을 통해 국가의 이익을 증대시키는 일 대통령은 미국의 외교정책을 책임지고 있다. 대통령의 헌법적 권한은 연방헌법, 제2조 제2항에 명시되어 있다. "대통령은 육·해군의 총사령관이며, 또한 각 주의 민병대가 미합중국의 현역으로 복무할 때 그 총사령관이 된다. ‥‥‥ 대통령은 상원의 건의에 의하여 또한 그 동의를 얻어 조약을 체결할 권한이 있다. 단, 그 건의와 동의는 상원출석 의원의 3분의 2 이상이 찬성해야 한다. 또한 대통령은 대사와 그 밖에 공사와 영사, 대법원의 법관 및 ‥‥‥ 모든 미합중국 관리를 임명하여 상원의 건의와 동의를 얻어 이를 임명한다." 전쟁을 선포할 권한은 대통령의 특권이 아니다. 그것은 연방의회 소관이다. 그러나 미국 역사상 그 어디에서도 의회는 전쟁을 선포하지 않았다. 의회는 단지 대통령에게 전쟁을 권고했을 따름이며, 대통령이 전쟁을 선포하고자 했을 때 결코 거절하지 않았다. 군 최고사령관으로서 대통령의 역할은 전쟁에 대한 공식적인 선언 없이도 외국의 적을 제압하고 국내의 폭동을 진압하기 위한 군사적 행동을 할 수 있는 권한을 대통령에게 주고 있다. 트루먼 대통령의 한국에서의 '군사적 행동'은 아마 군 최고사령관으로서 대통령의 역할을 보여주는 가장 유명한 예일 것이다. 그러나 이것은 미국 대통령이 공식적으로 전쟁을 선포하지 않은 상태에서 미국민을 전쟁 속으로 몰아간 최초의, 그리고 가장 치명적인 사건은 아니다. 공식적으로 전쟁 선포 없이 이루어진 전쟁은 프랑스와의 전쟁이었다. 알렉산더 헤밀턴(Alexander Hamilton)의 의견에 따르면, 당시 존 애덤스 대통령은 프랑스의 공격을 무력으로 격퇴시킬 수 있는 권한을 가지고 있었지만 의회의 승인이 없는 상태에서는 보복공격을 명령하지 않았다. 전쟁선포를 의회에 요청하지 않은 상태에서 제퍼슨 대통령은 해군에 명령하여 트리폴리 항구를 봉쇄하고 그 요새에 보격을 가하도록 했다. 섬터 요새가 함락된 다음 날인 1861년 4월 15일 링컨 대통령은 "국가의 법을 강력히 집행하기 위한" 군대의 소집을 명령했다. 남부는 링컨의 이 행동을 전쟁선포와 동일한 것으로 여겼다. 남북전쟁은 미국 역사에서 선포된 것이든 선포되지 않은 것이든 그 어떤 전쟁보다 더 많은 미국인의 생명을 앗아 갔다. 20세기 초기 동안에 미국의 대통령들은 거의 관례대로 라틴아메리카 지역에 군대를 파견해 질서를 회복하고 미국의 이익을 보호하도록 했다. 이러한 이탈적인 군 파병 사건 중 가장 유명한 것은 윌슨이 멕시코에 있는 판초 빌라(Pancho Villa)를 체포하기 위해 군을 파병한 일이다. 미국 군대가 파병되어 가장 큰 희생을 낳고 혹독한 전쟁을 치른 것은 베트남 전쟁인데 이 전쟁은 선포되지 않은 전쟁이었다. 이 전쟁 동안에 3명의 미국 대통령이 머나먼 아시아의 땅에 군을 파병하여 그 곳에서 죽게 했다. 최근의 사건으로 부시 대통령은 선포되지 않은 또 다른 전쟁인 걸프 전쟁을 치렀고 클린턴 대통령은 갈등이 있는 세계 곳곳에 군대를 파병했다. 이런 모든 것으로 보아 현역의 최고 군사령관으로서의 대통령의 역할은 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무를 수행하는데 엄청난 힘을 가지고 있다는 것이 확실하다. 각종 조약을 체결할 수 있는 대통령의 권한은 상원 출석의원의 3분의 2 이상의 찬성이라는 조건이 달려 있다. 미국 역사를 통하여 이러한 한정조항은 종종 대통령과 상원 사이에 주목할 만한 갈등을 가져왔다. 가장 유명한 갈등은 베르사유 조약과 국제연맹의 회원이 되는 것에 대한 상원 비준을 둘러싸고 빚어진 윌슨 대통령과 상원 사이의 갈등이다. 종종 대통령들은 요구되는 상원의 비준을 피하기 위해 다른 나라와 행정협정을 협상해 왔다. 또한 대통령들은 상하 양원의 합동 결의안을 만들어 다수를 확보함으로써 조약비준을 위한 조건인 상원의 3분의 2 이상의 찬성조항을 피해 왔다. 외교를 비롯하여 대외관계와 관련된 업무 수행에서 대사를 비롯한 다른 외교관을 임명하는 대통령의 권한이 미국의 외교정책에 영향을 준다는 것이 너무나 분명하기 때문에 이에 대해서는 더 많은 보충설명이 요구된다. 대통령에 의해 임명되고 대통령에게 책임을 져야 할 국무장관은 국무부를 지휘하며 명목상 외교문제에서 주도적인 대변인의 역할을 하는 것으로 여겨진다. 그러나 사실상 대통령 스스로가 자주 국가의 최고 외교관의 기능을 하곤 한다. 예컨대 윌슨 대통령의 경우 국무장관에게는 사소한 일만 맡기고 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무수행은 자신이 직접 챙겼다. 심지어 찰스 에번스 휴즈(Charles Evans Hughes)나 존 포스트 덜레스(John Foser Dulles) 같은 강력한 장관들이 주목을 받을 때에도 국무장관은 단지 대통령의 하위자에 불과하였으며 그 역시도 대통령의 바램에 반하는 행동을 거의 하지 않았다. 미국의 대통령과 강대국인 동맹국 혹은 경쟁국의 최고 지다자와의 정상회담은 2차 세계대전 동안에 시작되어 그 이후 대부분의 대통령들에 의해 외교를 위한 수단으로 이용되어 왔다. 이러한 정상회담은 우리 시대에 가장 크고 의미 있는 사건을 낳는 결과를 가져왔다. 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무 수행에서 대통령의 권한은 독립 후 공화국 초기부터 크게 확대되어 왔다. 이미 공화국 초기에 제임스 메디슨(James Madison)은 워싱턴 대통령의 중립선언이 외교문제에서 대통령의 행정력을 확대 적용함으로써 연방헌법의 집행형식과 정신을 위반하는 것이라고 판단했다. 우리의 평가 체계에서는 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무수행 영역을 하부 10개 영역으로 나누어 그 판단기준을 상세히 명기하고, 그에 따른 의미 있는 긍정적인 지표와 부정적인 지표를 제시했다. 1.1. 전쟁 수행 혹은 전쟁 기피 긍정적인 지표 : 대통령은 외교적 수완을 발휘하여 국가의 이익에 반하는 전쟁에 국가이 개입하는 것을 미연에 막았다. 역으로 전쟁 개입이 국가의 이익에 필요하게 될 때 국가 국민을 효과적으로 지도하여 적으로부터 승리했다. 부정적인 지표 : 대통령은 국가의 이익에 반하는 전쟁에 국가이 개입하는 것을 미연에 막기 위한 외교적 수완을 발휘하는 데 실패했다. 심지어 대통령은 전쟁에 개입하여 적을 쳐부수는 일이 국가의 이익 신장에 도움이 되는 것임에도 불구하고 적절한 조치를 취하는데 실패했다. 또한 대통령은 국가 국민을 동원하여 이미 알려져 있는 적에 대한 전쟁을 시작하여 결국 이 전쟁이 국가의 이익에 손해를 주었다. 1.2. 군사력의 적절한 활용 긍정적인 지표 : 대통령이 일관성 있게 군사력과 잠재적 군사력을 이용해 국가의 이익을 보장했다. 부정적인 지표 : 대통령이 군사력을 이용하고 군사적 위협을 통해 국가의 이익에 손해를 입혔다. 그 결과 대통령은 군사력과 군사력의 강화를 이용하는데 실패했을 뿐만 아니라 국가의 이익보호에도 실패했다. 1.3. 평화의 유지 긍정적인 지표 : 대통령은 조약이나 국제적 협정 같은 외교적 수단을 이용해 국가와 다른 나라 사이에서 평화를 유지하고 이끌었다. 또한 대통령은 중재를 통해 국가 간의 분쟁을 조정하여 안정시켰다. 부정적인 지표 : 세계 여러 나라 사이에서 효과적으로 평화를 유지하는데 실패함으로써 대통령은 국가의 국가 이익에 손해를 입혔다. 또한 대통령은 지나친 유화정책, 엄포, 협박, 혹은 부적절한 수단을 통해 미래의 안정성을 희생시키고 일시적인 평화만을 유지했다. 1.4. 일반적인 국제적 관계 긍정적인 지표 : 대통령이 일관성 있게 다른 나라와 적절한 협력관계를 유지함으로써 국가의 이익을 증대시켰다. 대통령은 국가의 이익을 증대시키기 위한 도구로서 여러 다른 나라에 대한 외교적인 승인을 하고 그들과의 선린외교관계를 유지했다. 대통령은 적절한 행동을 통해 다른 나라와의 협력 관계를 유지했다. 대통령은 여러 지역의 안정보장을 증대시키기 위한 지역 간의 협력관계를 이끌었다. 대통령은 서로 신뢰하고 존경하고 다른 나라의 정부수반과 협력관계를 유지했다. 부정적인 지표 : 대통령은 다른 나라와 적절하지 못한 협력관계를 이끌어 국가의 국가 이익을 증대시키는데 실패했다. 대통령은 다른 나라에 대한 외교적 승인을 하는데 실패함으로써 국가의 이익증대에 반하도록 만들었다. 대통령은 상황의 변화와 기회의 도래에도 불구하고 적절한 지역동맹을 이룩하는데 실패했고, 장기적으로 볼 때 우리의 이익에 손해가 되는 방식으로 지역동맹 관계를 유지했다. 대통령은 세계 다른 나라의 지도자에 대한 존경과 신뢰관계를 유지하여 그들과의 협력관계를 이끄는데 실패했다. 1.5. 이웃 나라와 사귐성 있는 선린관계 유지 긍정적인 지표 : 대통령이 서반구에 인접한 이웃 나라에 대한 우애관계와 지지를 보여주는 행동을 함으로써 일관성 있게 국가의 국가 이익을 증대시켰다. 대통령은 외교적 인정, 경제적 원조, 또한 다른 수단을 이용해 외국의 안정된 민주주의의 발전을 이끌었다. 부정적인 지표 : 대통령은 서반구에 인접한 이웃 나라에 대한 부적절한 행동을 함으로써 국가의 국가 이익에 손해를 입혔다. 대통령은 다른 나라의 군사적 독재체제나 억압적인 체제와 협력함으로써 민주주의를 희망하는 다른 나라의 국민들에게 피해를 입혔다. 1.6. 국제적인 경쟁 긍정적인 지표 : 대통령은 국제적 경쟁국가에 대해 일관성 있게 국가의 호전적 약탈자들을 분쇄할 수 있는 충분한 힘을 가지고 있으며 국가의 국가 이익을 보호하기 위해 단호한 행동을 입증하는 태도로 행동해 왔다. 부정적인 지표 : 대통령은 국가의 국가 이익에 손해가 되는 행동을 함으로써 외국의 경쟁국을 저지시키는데 필요한 힘, 용기, 의지를 입증하는데 실패했다. 1.7. 국제적인 긴장 긍정적인 지표 : 대통령은 국가의 국가 이익을 보호하기 위한 해결책임에도 불구하고 국가에게는 그들을 해칠 의도가 없다는 점을 외국의 경쟁국에 입증함으로써 국제적인 긴장상태를 완화시키는데 이바지했다. 부정적인 지표 : 협박, 감정적 애국주의, 무력에 의한 위협 등으로 대통령은 세계 다른 나라로 하여금 국가를 그들의 복리에 위험한 국가로 여기게끔 만들었다. 1.8. 세계 여론 긍정적인 지표 : 대통령은 세계 전역에서 국가에 대한 일반 여론을 호의적으로 향상시키는 외교 정책을 이끌었다. 부정적인 지표 : 대통령은 세계 전역에서 국가에 대한 일반 여론을 악화시키는 방식으로 외교 정책을 이끌었다. 1.9. 관세정책 긍정적인 지표 : 대통령은 국가와 세계 경제에 오랫동안 수익이 되는 효과를 발휘하는 관세 정책을 추진했다. 부정적인 지표 : 대통령은 세계 경제나 국가의 경제적 복리에 오랫동안 손해를 끼치는 관세 정책을 추진했다. 1.10. 세계 전역에 걸친 경제적 복리 증진 긍정적인 지표 : 대통령은 세계의 다른 나라에 대해 공정하고 수익이 되는 방식으로 세계무역의 증진을 이끄는 정책을 추진했다. 대통령은 다른 나라 사람들의 표준적인 생활을 향상시키는 경제적 원조나 무역정책과 다른 경제정책을 이끌었다. 부정적인 지표 : 대통령은 세계의 다른 나라에 대해 착취적이고 불공정한 무역 정책을 이끄는 정책을 시행함으로써 세계 무역을 악화시켰다. 또한 대통령은 국가의 회사를 도와 다른 나라 사람들을 대상으로 경제적 착취를 하도록 했다. 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무수행 영역에서는 프랭클린 루스벨트가 총 20점 만점에 17점을 획득함으로써 가장 위대한 대통령으로 선정되었다. 알다시피 프랭클린 루스벨트는 2차 대전에서 미국을 승리로 이끌었다. 군 최고사령관으로서 그는 참모장에 조지 마셜(George Marshall), 유럽 전선 최고사령관으로 드와이트 아이젠하워, 태평양 전선 최고사령관에 더글러스 맥아더(Douglas MacArthur)를 임명하여 가장 훌륭하고 성공적인 인사권을 행사했다. 루스벨트는 친구와 같은 공감을 하고 있는 미국인들을 격려하여 그들로 하여금 국내전선에서 총력을 다하여 물자를 생산하도록 만들었다. 처칠, 스탈린 등과 같은 연합국 지도자들과의 협력은 연합국의 승리에 완벽한 기여를 했다. 루스벨트와 처칠에 의한 대서양 헌장의 채택과 루스벨트의 '네 가지 자유'에 대한 연설은 FDR이 영감을 가진 지도력을 유감 없이 발휘한 구체적인 증거다. 전쟁에 개입하기에 앞서 루스벨트는 외교를 비롯한 대외관계와 관련된 업무수행에서 이미 전쟁의 목표물을 확정하고 있었다. 또한 그는 전쟁 발발을 미연에 방지하기 위해 외교적 수완을 적절히 이용하고자 했다. 1938년에 그는 백악관에 외교업무를 관장하는 모든 공직자를 소집해서 그들로 하여금 세계평화, 무기감축, 자원에 대한 평등한 이용 등의 일을 추진할 것을 제안했다. 그런데 영국의 수상 체임벌린(Arthur Chamberlain)이 그의 제안을 거절하자 루스벨트는 이 계획을 취소했다. 그는 뮌헨에서의 유화정책에 대해서 극도로 놀라지 않을 수가 없었다. 영국에 대한 무기대여 프로그램은 두 나라에 도움을 주었다. 덕분에 미국이 전쟁에 대비할 동안 영국은 나치를 묶어 두는 역할을 해주었다. 일본이 진주만을 공격하기까지 미국은 전면적인 전쟁 개입을 미루는 사이에 과거 미국이 개입했던 어떤 전쟁보다도 더 열광적이고 통일된 전쟁노력을 확보할 수 있었다. 루스벨트는 단연코 전시에 위대한 지도자였다. 그는 라틴아메리카와 '선린우호' 정책을 펼쳤고 카리브 해에 있는 여러 공화국으로부터 미국의 군대를 철수시켰다. 그는 쿠바에 대한 정치적 간섭과 미국의 투자를 보호할 목적으로 만들어진 플레트 헌법수정조항을 폐기시켰고, 멕시코와의 석유분쟁을 종결시켰다. 또한 라틴 아메리카의 여러 나라들과 상호무역협정과 불가침조약을 맺었으며, 캐나다와도 다양한 상호무역협정을 체결했다. 프랭클린 루스벨트 행정부는 20가지 이상의 무역협정을 체결했고, 이들 협정 중 대부분은 관세를 인하시킨 것이었다. 이러한 것들은, 비록 외국의 수익식료품들 때문에 일시적으로 미국 농민들이 얼마간 손해를 입기도 했지만 장기적으로 볼 때 미국은 물론 다른 나라에도 이익이 되는 것이었다. 그는 1936년에 평화유지를 위한 미 대륙국가간 협의회에 참가함으로써 현직 대통령으로서는 최초로 남아메리카를 방문했다. 프랭클린 루스벨트는 1933년에 소련을 승인했다. 이 역시 미국의 국익에 도움이 되는 것이었다. 이와 함께 일본의 만주 괴뢰정부에 대한 승인 거절은 너무도 적절하고 당연한 것이었다. 그러나 전쟁 동안 망명중인 드골 정부에 대한 승인을 오랫동안 지연한 것은 연합국에게 도움이 되는 것이 아니었다. 그는 도움이 될 것이라고 믿으면서 1944년에 동유럽 정부에 대한 승인 혹은 불승인을 선택적으로 사용하고자 했다. 그러나 소련이 동유럽을 점령한 상태에서, 또한 소련에 대해 일본에 대한 선전포고를 절실히 요구하던 상태에서 그의 이러한 선택적인 주도권 발휘란 거의 불가능했다. 프랭클린은 해외 식민지주의를 종결시키기를 원했으며 나아가 인도와 인도차이나, 그리고 아프리카의 여러 나라들의 독립을 지지했다. 비록 그는 라틴 아메리카의 군사 독재자들과 협력했지만 그가 진정으로 바란 것은 미국에 의해서 이들 나라가 통치 당하기보다 그들 스스로 자기 나라를 지배하는 것이었다. 그는 독립이 민주주의를 위한 선행조건이라고 굳게 믿고 이를 위해 노력했다. 전쟁 동안 영국, 소련, 그리고 여러 다른 나라와의 협력은 전쟁에 승리를 이끌기 위해서뿐만 아니라 전후 평화유지기구를 창조하기 위해 반드시 필요한 것이었다. 그는 주축국과 싸우는 연합국이 세계평화를 위한 조직이 되어야 한다고 주장했으며, 이를 위해 국제연합(UN)의 창설을 제안했다. 국제연합을 창설하기 위한 샌프란시스코 협의회의 기본 원리는 프랭클린이 죽고 얼마 후 만들어졌다. 이 역시 프랭클린의 선구적인 역할 맺은 결실이었다. 요약해 보면 프랭클린 루스벨트는 진정한 세계의 지도자 중 한 사람이었다. 그는 미국의 권익과 이익을 증진시키는 방식으로 국제관계를 이끌었다. 동시에 그는 세계 공동체 국가에서 미국을 강하고, 평화를 사랑하며, 공정하고, 신뢰할만한 국가로 보도록 세계여론을 고양시키는 방식으로 국제관계를 이끌었다. =============================================== 2. 국내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무수행 - 업무수행 영역 : 국내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무수행을 통해 국가 생활을 개선시키는 일 국내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무수행과 관련하여 대통령의 의무를 특별히 규정하는 헌법조항은 없다. 헌법은 단지 연방의회가 미국의 전체적인 복리를 증진시킬 권한을 행사하여야 하며 이러한 권한을 행사하는데 있어 필요하고 적절한 모든 법을 만들어야 한다고 규정하고 있다. 대통령의 의무는 이러한 법이 충실하게 집행되고 있는가를 살피는 것이며 나아가 그가 판단하기에 필요하고 국민생활에 도움이 되는 더 많은 법안들은 만들도록 권고하는 것이다. 점차적으로 미국에는 국내 분야에서 대통령의 중요 임무 중 하나가 국가경제의 경영관리, 특히 연방 예산에 대한 경영관리라는 생각이 나타나 확대되었다. 평상시라면 대통령은 균형예산을 이루어야 하며 처리 가능한 범위 안에서 국가의 채무를 유지해야 한다는 일반적인 기대가 있다. 그러나 경기침체의 해결이나 전쟁 수행을 위한 소비지출이 확대되는 경우가 있다. 앤드류 잭슨은 아마도 국가 재정에 대한 대통령의 통제를 강력히 주장한 최초의 대통령일 것이다. 포크 대통령은 잭슨 대통령의 주장의 일부를 제도화해서 예산 통제에 대한 길을 열어 놓았다. 그 후 태프트, 윌슨, 하딩 대통령에 의해서 예산 처리과정에 대한 대통령의 권한이 확대되었다. 클린턴 대통령은 연방 의회의 지출금에 대해 거부권을 행사한 최초의 대통령이었다. 그러나 이러한 권력 행사는 비헌법적인 것으로 선언되었다. 프랭클린 루스벨트는 대공황으로부터 국가를 구원하기 위한 노력에서 대통령으로서의 자신의 모든 권한을 행사한 최초의 대통령이었다. 오늘날의 대통령이 중요한 영향력을 행사는 국내의 업무수행 중 또 다른 분야는 집단과 개인의 권리행사와 관련된 것이다. 14차 수정헌법을 채택하기 이전에 이 분야에서 연방정부가 하는 역할은 상당히 제한되어 있었다. 주요 행정부 인사들의 관심부족과 사법부의 반대로 인하여 수세대 동안 14차 수정헌법의 잠재적인 영향력은 밑으로 묻혀 있었다. 그러다가 트루먼 대통령, 워렌 사법부, 린든 존슨 대통령이 시민권의 신장에서 정부가 역할을 최전면에 내세우게 되었다. 독립 후 시간이 지나면서 행정부의 책임이 어떻게 발전해 왔는가는 미국 내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무를 우선적으로 다루는 내각 부서 - 재무부, 법무부, 내무부, 농무부, 상무부, 노동부, 주택도시개발부, 교통부, 에너지부, 교육부, 위생봉사부, 재향군인 관리국 - 의 창설에서 볼 수 있다. 이러한 내각 부서에 더하여 15개의 독립된 국(局)이 만들어졌다. 이러한 국의 대부분은 20세기에 만들어졌다. 찰스 맥코이 (Charles A. McCoy)는 다음과 같이 썼다. "미국 대통령직의 권한은 미국의 헌법과 법률이 나타내는 것보다 훨씬 크다. 미국 대통령직의 권한은 헌법이나 법률에 의한 것보다 과거 대통령들의 에너지와 열정에 의해서 구성된 하나의 제도이다." 국내 문제에 대한 업무수행에서 대통령을 평가할 때 우리는 초기의 대통령들이 당연히 활동하지 않았던 평가지표의 하부영역 분야에서 그들이 활동을 하지 않았다고 해서 그들에게 부정적인 점수를 주지 않았다. 초기의 대통령들은 20세기에 들어와 형성된 여러 영역에 대해서는 당연히 그 업무수행이 부족할 수밖에 없다. 혁신적인 대통령은 그 자신의 혁신적인 정책 때문에 제대로 된 평가를 받았다. 이 경우 그의 전임자에 대해서는 불리한 평가를 내리지 않았던 반면, 그의 후임자에 대해서는 혁신적인 대통령이 달성했던 그러한 업무수행에 다다르는 생활을 하기를 기대했다. 평가 내용에서 우리는 국내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무수행 분야를 긍정적 혹은 부정적인 지표를 의미하는 10개의 하부영역과 특정한 판단기준으로 나누었다. 2.1. 재정정책 긍정적인 지표 : 대통령은 정부의 적절한 재정정책을 통하여 불경기 때 경제를 활성화시키고, 호경기에 인플레이션을 억제시켰다. 대통령은 불경기나 호경기 때 국가 이익이 달려 있는 정부의 지출을 늘리거나 줄이거나 했다. 대통령은 튼튼한 경제를 유지시키는 정책, 부실한 경제를 개선시키는 정책, 그리고 인플레이션, 공황, 경기불황 혹은 불경기와 같은 각종 경제문제를 효과적으로 다루었다. 부정적인 지표 : 대통령은 경제적 안정을 촉진시키는데 있어 정부의 권한을 효과적으로 사용하지 못했다. 대통령은 경제정책으로 경기침체를 가져왔다. 혹은 경기침체가 발생했을 때 이를 개선하는 정책을 실시하지 못했다. 대통령은 끝없이 치솟는 인플레이션을 막지 못했고, 혹은 집권 이후에 인플레이션이 발생하게 했다. 2.2. 농업, 노동, 자본 긍정적인 지표 : 대통령은 가족단위의 농장 소유를 권장하고 농업의 안정을 가져왔다. 대통령은 의회로 하여금 트러스트, 독점, 그리고 지주회사를 규제하는 법안을 제정하도록 했다. 혹은 역동적으로 기존의 법을 강력히 실시하여 노동과 자본시장에 안정을 가져오게 했다. 대통령은 의회로 하여금 노동조합에 가입하고, 단체교섭권을 발휘하고, 필요할 때 파업을 할 수 있는 노동자의 권한을 보호하기 위한 법률을 제정토록 했다. 대통령은 남성, 여성 혹은 어린이들의 노동조건을 개선시켰다. 대통령은 노사 간의 세력균형을 유지했다. 부정적인 지표 : 대통령은 독점정책이 계속되는 것을 규제하지 않았다. 대통령은 정부의 권한을 이용하여 평범한 서민, 노동자, 혹은 소농을 억누르고 사회경제적으로 우월한 위치에 있는 사람들의 상태를 더욱 개선시켰다. 대통령은 정부 권한을 이용하여 조직노동을 약화시키고 파업을 파괴시켰으며, 노동자의 노동조합 가입을 차단했다. 대통령은 어린이 노동법, 최저임금제, 혹은 노동조건을 개선시키는 다른 정책을 실시하지 않았다. 2.3. 공공복지 정책 긍정적인 지표 : 대통령은 정부주도의 프로그램을 주도하여 가난을 막고 현존하는 가난으로 생기는 부작용을 줄였다. 대통령은 대통령직이 가지고 있는 권한을 행사하여 사회 안정을 제공하고, 건강에 대한 정보·서비스·장비 등을 제공하고, 가난한 사람들을 위해 식량을 제공하고, 깨끗한 음식과 의약에 대한 표준기준을 제공하고, 나아가 범죄를 막고 예방하는 정책을 실시함으로써 모든 사람의 복지를 장려했다. 부정적인 지표 : 대통령은 가난한 사람들을 돕고 가난의 정도와 혹독함을 줄이기 위한 정책을 추진하는데 정부의 권한을 행사하지 못했다. 대통령은 정부의 권한을 행사하여 국민들의 건강, 안전, 복리에 해가 되게 했다. 2.4. 세금정책 긍정적인 지표 : 대통령은 대부분의 국민들이 낼 수 있을 정도의 세금을 부과하는 세금 정책을 장려했다. 부정적인 지표 : 대통령은 상류계층의 소득세에 대한 부담에서 중·하류 계층의 소득세 부담으로 세금정책으로 바꾸었다. 2.5. 교통망 계량사업, 자원보호, 환경보호 긍정적인 지표 : 대통령은 적절한 정부정책을 추진하여 강, 하구, 운하, 고속도로, 철도, 대량수송, 항공, 항공안전, 우편 서비스, 전화, 전신, 라디오, 텔레비전, 컴퓨터 기술과 같은 교통과 통신을 개선시켰다. 대통령은 자연자원을 보존했으며, 홍수를 통제했고, 환경보호에 앞장섰다. 부정적인 지표 : 대통령은 교통망 개량사업을 추진하도록 하는데 있어 정부의 권한을 이용하지 못했다. 대통령은 수송과 통신 분야의 독점적인 통제를 허용하여 국민 대다수의 이익에 반하도록 했다. 대통령은 환경을 보호하고 자연자원을 보존하지 못했다. 2.6. 정의로운 인종정책 긍정적인 지표 : 대통령은 노예제도, 노예무역, 노예제도의 확대, 인종차별대우, 혹은 다른 부당한 인종정책을 폐지하기 위해 노력했다. 대통령은 대통령직의 권한을 이용해 인종차별대우 폐지, 투표권 행사 확대, 인종차별 반대활동 등을 통한 시민권의 신장을 지지했다. 대통령은 대통령직의 권한을 이용해 토착 국가인(인디언)의 권한을 지지했다. 부정적인 지표 : 대통령은 노예제도, 노예무역, 노예제도의 확대, 인종차별대우 등을 지지했다. 대통령은 인종차별대우 폐지, 투표권 행사 확대, 인종차별 반대활등 등을 반대했다. 대통령은 토착 국가인을 인종차별적으로 또 불공평한 태도로 취급했다. 2.7. 시민의 자유와 권리 긍정적인 지표 : 대통령은 언론과 출판의 자유를 지지했고 시민들이 평화적으로 반대를 할 수 있는 권리를 지지했다. 대통령은 종교적 자유를 지지했고 나아가 종교적인 아집을 반대했다. 부정적인 지표 : 대통령은 표현의 자유를 억압했다. 대통령은 의견이 다른 반대자들을 혹독하게 처벌했다. 대통령은 다른 사람들의 종교적 자유에 대해 관심을 표명하지 않았다. 2.8. 소수세력 긍정적인 지표 : 대통령은 인종차별을 하지 않는 이민정책을 지지하고 국적과 시민권의 상태에 기초한 인종차별적인 이민정책에 반대했다. 대통령은 여성 참정권과 법 앞에서의 여성의 평등을 지지했다. 대통령은 모든 사람에게 평등고용의 기회를 제공했다. 대통령은 성(gender), 인종, 종교, 국적, 장애에 구애받지 않고 능력 있는 사람들을 임명했다. 부정적인 지표 : 대통령은 유색인이나 어떤 특정 국적을 가지고 있는 사람들의 이민을 반대했다. 대통령은 달갑지 않은 이민에 대해서 2류로 취급했다. 대통령은 여성들이 투표할 수 있는 권리, 재산소유권, 공정한 재판을 받을 수 있는 권리, 또한 법 앞에 평등한 취급을 받을 수 있는 권리를 반대했다. 대통령은 특정 호의적인 사람들에 한정되어 내각과 연방법원을 임명했다. 2.9. 인간 존엄성 긍정적인 지표 : 대통령은 국가의 모든 개개인은 자비롭고 인도적으로 취급되어야 한다고 주장했다. 대통령은 외국에서 인권을 보장하는데 도움을 주는 정책을 펼쳤다. 대통령은 모든 사람들을 그 신분과 관계없이 존경의 대상으로 보았다. 대통령은 집 없는 사람들의 운명을 개선하고, 가난의 고통을 줄이고, 사회적 약자를 비롯한 모든 개인에 대한 정의를 보장해 주려고 노력했다. 부정적인 지표 : 대통령은 개인을 혹사하는 것을 묵인했다. 대통령은 외국에 의한 인권의 남용을 묵인했다. 대통령은 사회적으로 약자집단에 속한 사람들, 그들의 경제상태와 신분상태에 대해 경멸하는 태도를 보였다. 대통령은 인권에 대해 재산권을 우위에 두었다. 2.10. 교육, 문화, 여가 긍정적인 지표 : 대통령은 국민교육을 위한 학교와 대학에 호의적인 정책을 지지했다. 대통령은 직업훈련과 노동력의 개발을 추진했다. 대통령은 예술 인문학, 박물관, 역사적 유적의 보존, 국립공원과 여가 장소의 개발, 라디오, 텔레비전, 컴퓨터 네트웍과 같은 미디어를 통한 교육 이용 매체 등을 개발하고 운영하는데 장려했다. 부정적인 지표 : 대통령은 교육에 대한 연방정부의 지원을 반대했다. 대통령은 국민교육을 위한 학교를 약화시키는 정책을 폈다. 대통령은 예술과 인문학 분야에 대한 연방정부의 지원에 반대했다. 대통령은 국립공원, 역사 유적지, 여가장소의 개발, 운영을 장려하지 않았다. 대통령은 미디어의 교육 이용을 지지하지 않았다. 미국 내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무수행 영역에서 프랭클린 루스벨트가 총 20점 만점에 18점을 획득함으로써 이 분야에서 1등을 차지했다. 루스벨트는 미국의 가난을 대규모로 추방하기 위해 노력한 최초의 대통령이었다. 그는 연방정부의 모든 권한을 이용해 광범위한 불경기와 싸웠다. 그가 대통령이 되었을 때 실업자 수는 약 1,300만 명 이상에 달했고 그들은 가정을 잃은 가족과 많은 농민, 그리고 도시노동자를 위한 식량 무료 배급줄에 서 있었다. 거기에다 그들은 저당권에 따른 지불능력이 없었기 때문에 파산의 골은 더욱 깊어져 갔다. 은행 역시 수천 개가 파산되었다. 루스벨트는 즉시 은행 휴일(bank holiday)을 선포했다. 정부 공무원들은 은행의 회계장부를 면밀히 검토했다. 회계 상태가 좋은 것으로 밝혀진 은행은 다시 영업을 하도록 허락되었고 국고에서 자금을 지원해 주었다. 대통령은 연방의회의 특별회기를 요청해 의회의 승인을 받기 위한 많은 법안을 제출했다. 이 때 루스벨트에 의해 제출되어 법으로 만들어진 것들 중에는 농업조종법(Argricultural Adjustment Act), 테네시 계곡 개발공사(Tennessee Valley Authority), 전국 산업 부흥법(National Industrial Recovery Act), 민간 자원 보존단(Civilian Conservation Corps), 공공사업 추진청(Works Progress Administration), 사회보장법(Social Security), 연방예금보험조합(Federal Deposit Insurance Corporation), 증권거래위원회(Security and Exchange Commision) 등이 있다. 더 많은 뉴딜의 프로그램들이 불경기로 인한 고통을 덜어주고 경기회복을 위한 경제의 활성화를 위해 만들어졌다. 유럽에서의 전쟁이 발발하기까지 비록 완전한 회복은 이루어지지 않았지만 루스벨트의 노력은 자신감을 상실한 국민들에게 용기와 희망을 주는 값진 역할을 했다. 정부지출을 줄이고 균형예산을 이루겠다는 선거공약에도 불구하고 프랭클린 루스벨트는 소위 '펌프에 마중물을 붓는 식의 경기 부양책'(pump priming)이 경제를 다시 자극하는 최선의 길이라는 것을 알았다. 1937년에 그가 정부지출을 다소 억제했을 때 다시 경기후퇴가 일어났고, 이에 그는 또 다시 경제를 자극하기 위한 재정정책을 실시했다. 전쟁 동안 그는 가격 통제, 임대료 통제, 그리고 수습 불가능한 인플레이션을 막기 위한 다른 재정정책을 제도화 했다. 노동자들에게 조직을 할 수 있고 단체교섭을 할 수 있는 권리를 주는 전국노동관계법이 행정부의 지지 없이 통과되었다. 왜냐하면 루스벨트는 전국부흥청이 이 법을 불필요한 것으로 보고 있다고 생각했기 때문이다. 그래서 루스벨트는 상원이 이 법안을 통과시키고 나서 바로 서명을 했던 것이다. 루스벨트는 연좌파업을 불법이라고 생각했지만 군대를 동원해 파업 중인 제네랄 모터스 공장의 노동자를 강제해산 시키는데 대해서는 반대했다. 1938년에 루스벨트는 한동안 내재되어 있었던 트러스트 금지법안과 반독점 규제법안을 부활시키는데 큰 관심을 가졌다. 루스벨트는 서먼 아놀드 (Thurman Arnold)를 법무차관에 임명하여 트러스트 금지활동을 담당하게 했다. 연방의회는 전국경제위원회를 구성하여 독점상태를 조사하도록 했다. 농업조종법은 농업에 새로운 활력을 불어넣기 위한 포괄적인 계획이었다. 이 법은 1936년에 위헌적인 것으로 판결을 받았고, 1938년에 토지분배, 각종 지불수당, 잉여생산물을 보관하는 보관 대부금, 시장 할당제 등의 내용을 포함한 개정을 통해 토양보존법으로 다시 통과되었다. 1935년 프라지어렘크 지불유예법 (FrazierLemke Moratorium Act)을 통해 채권자들은 담보물을 찾을 권리가 상실된 담보물을 5년 동안 처리할 수 없게 되었다. 또한 이 법률을 통해 농민들은 저당 잡힌 자신들의 담보물건에 대해 합리적인 보상을 받을 수 있었다. 이 법이 위헌으로 판결났을 때 법원의 면밀한 조사에도 불구하고 약간의 수정을 통해 다시 법으로 통과되었다. 테네시 계곡 개발공사는 홍수통제와 전력의 생산과 분배를 목적으로 댐을 건설하는 책임을 가지고 일을 했다. 이것은 역시 새로운 형태의 비료를 개발하고 지역의 농업과 산업을 개발하고 육성하기 위한 또 다른 일을 책임지고 일을 했다. 비록 농촌지역의 전략화 프로그램이 TVA의 최고 성과물로 알려졌지만 이 공사는 침식작용의 방지, 상업적 항해영역의 확대, 그리고 여가시설의 증대에 크게 기여했다. 또한 이 공사는 지방 자치단체와 협력하여 대중들의 건강시설을 제공하고, 고용인들의 복지를 위해 낮은 가격의 주택을 제공했으며, 일반적인 복지를 위해 또 다른 기여를 했다. 루스벨트는 누진소득세를 개인뿐 아니라 단체 특히 주식회사에도 적용했다. 루스벨트 이전에 그 어떤 대통령도 능력 있는 대부분의 사람들에게 세금을 부담하게 만든 대통령은 없었다. 모든 뉴딜 프로그램 중 가장 혁명적인 것이라 할 수 있는 것은 사회보장제도일 것이다. 이 내용에는 노인연금과 실험보험에 관련된 것, 빈민, 의존을 필요로 하는 사람, 불구자 등에 대한 적절한 지원을 제공하는 것이 들어 있다. 그는 방위산업체와 정부 조직에 인종, 신앙, 피부색, 혹은 국적으로 인한 인종차별대우를 금지하는 행정명령을 내렸다. 그는 고정고용실행위원회를 만들어 성과 종교에 관계 없이 능력과 자격을 갖춘 사람을 고용했다. 그는 프란시스 퍼킨스 (Frances Perkins)를 노동장관에 임명했는데, 이는 미국 역사상 최초의 여성 장관이었다. 그의 네 가지 자유연설(Four Freedom)은 시민자유와 인권을 위한 영감을 불러일으켰다. 그러나 루스벨트는 두 가지 오점을 남겼다. 그는 전쟁 동안 일본계 미국인을 집단적으로 수용소에 감금시켰다. 또한 그는 무정하게도 유대인 망명자들을 미국으로 받아들이지 않았다. 1944년이 되어서야 그는 유대인들을 받아들였다. 이상 보는 바와 같이 루스벨트는 모든 국민의 전반적인 복지를 증진시키기 위해 대통령직의 권한을 이전의 그 어떤 대통령보다 크게 이용했다. 에이브러햄 링컨과 그의 계승자 앤드류 존슨이 국내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무 수행에 관련된 영역에서 2위로 같은 등수를 차지했다. 해리 트루먼과 린든 존슨이 각각 4위를, 우드로 윌슨이 6위를 차지했다. 국내의 각종 문제 및 사업에 대한 업무수행에 관련된 영역에서 가장 최악의 점수로 꼴찌를 차지한 대통령은 로널드 레이건이다. 레이건은 부자들의 재산이 소득이 낮은 사람들에게로 조금씩 이동되리라는 희망을 갖고 부자들의 세금을 감면해 주었다. 그러나 그의 이론은 생각대로 되지 않았고, 빈부 격차는 더욱 커져만 갔다. 갑자기 연방예산 부족이 발생했고, 그 결과 미래 세대는 거대한 규모의 국가 빚을 떠안게 되었다. 그는 역시 부자와 기업에 대해 각종 세금 부담을 감면해 줌으로써그들이 일정하게 책임져야 할 사회의 기본시설을 형편없이 만들어 버렸으며, 역시 부자와 기업이 져야할 환경부담금을 삭감해 주었고, 미국뿐 아니라 전 세계적으로 관심이 고조되고 있던 환경을 보호하고자 하는 각종 법안들에 반대했다. 이 영역에서 부정적인 평가를 받은 대통령은 프랭클린 피어스, 조지 부시, 그랜트, 제임스 뷰캐넌, 캘빈 쿨리지, 리처드 닉슨, 제럴드 포드, 드와이트 아이젠하워, 벤저민 해리슨 등이다. ================================ 3. 행정부와 정부 내에 관련된 업무수행 - 업무수행 영역 : 정부의 행정부를 효과적으로 효능 있게 관리하고 다른 부서와 적절한 관계를 유지하는 일 '행정부의 권한'이라는 용어에 대한 설명은 없지만 연방헌법은 행정부 권한이 미국의 대통령에게 귀속되어 있다고 규정하고 있다. 외교와 관련된 일에서의 의무와 미국 군 최고사령관으로서의 의무에 더하여 대통령은 각 행정부서의 중요 관리들에게 의견과 보고서를 요구할 수 있다. 또한 대통령은 형(刑)의 유예와 사면을 할 수 있는 권한을 가지고 있다. 헌법은 대통령에게 공직자를 임명할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 대통령은 종종 연방의회에 연방정부에 관한 정보를 제공해야 하며, 필요로 하고 편리한 것으로 판단되는 법안들을 의회에 고려하도록 권고해야 하며, 의회에서 통과된 법안에 대해 승인과 거부권을 행사할 수 있음을 헌법은 명시하고 있다. 헌법은 또한 법이 충실히 집행되고 있는가 하는 점을 대통령이 살펴볼 것을 요구하고 있다. 최고 행정관의 기능은 행정상의 과정 전반을 두루 살피는 것을 포함하고 있다. 또한 일을 계획하고, 조직하고, 행정부 인사를 구성하고, 하부 직원들의 일을 감독하고 통합하는 활동을 포함하고 있다. 더불어 행정에서의 의사소통을 원활히 하고 필요한 예산을 작성하는 일이 포함되어 있다. 최고 행정가의 일반적인 이러한 일 이외에 미국 최고 행정관인 대통령은 행정부의 권위, 다른 부서와의 상호관계, 주(州)정부와의 관계, 국민들과의 관계 등에 대한 범위 확립에 도움을 주는 역할을 해야 한다. 따라서 우리는 이번 장의 제목은 행정부와 정부 간의 관계에 관련된 업무수행(Administration and Intergovernmental Relations)으로 달았다. 행정부의 권한은 어느 정도인가? 초기의 많은 대통령들은 그들의 헌법적 한계점을 넘지 않으려고 매우 신중했다. 예를 들어 입법부에서 대통령의 역할에 대해 특히 몇몇 대통령은 아주 작은 것으로 여겼다. 이와 관련하여 헌법에 언급된 용어는 "의회로 하여금 고려하도록 권고한다"는 것이다. 문구를 엄격하게 해석하는 어떤 대통령은 단지 권고할 권한만 갖고 있는 것이지, 어떤 제안된 사항에 대해 결정을 하도록 의회에 영향력을 행사하거나 설득을 할 수는 없다고 생각했다. 여기에 비해 보다 활동적인 대통령들은 의회의 승인을 얻어내려고 당의 규율을 강요하고, 감언이설로 속이고, 강압하고, 설득하고, 위협하고, 우롱하고, 심지어 그들의 차용증서를 회수하고, 혹은 의회의 간부들에 대해 국민의 여론으로 호소하는 등 많은 전략을 이용했다. 헌법이 대통령은 승인을 원하지 않는다면 법안에 대해 거부권을 행사할 수 있다는 내용을 언급하고 있음에도 불구하고 초기의 대통령들 중 몇몇은 그들이 비헌법적인 것이라고 믿지 않는 한 상하 양원에서 통과된 법안들에 대해 거부권을 행사할 권리가 없다고 생각했다. 또 어떤 대통령들은 거부권과 거부권 행사에 대한 위협을 입법에 관련된 강력한 무기로 이용했다. 관리를 임명할 수 있는 권한은 해고할 수 있는 권한을 동반하고 있는가? 말하자면 어떤 임명이 상원에 의해 승인을 받아야 하는 것일 경우, 대통령은 상원의 동의 없이도 그 임명자를 해고할 수 있는가? 그렇게 할 수 있다고 답한 최초의 대통령이 앤드류 잭슨이다. 여러 대통령들은 그렇게 필요하지 않은 도로, 운하, 다른 교통망 개량사업을 위한 연방자금의 지출에 대해 승인을 거부하였다. 그들은 이러한 지출을 비헌법적인 것이라고 보았기 때문이다. 토머스 제퍼슨은 루이지애나 구입을 헌법의 한계사항까지 확대 적용한 것이라고 생각했다. 주(州)의 권한에 대한 문제는 남북전쟁과 제14차 수정헌법에서도 정착되지 않았다. 이 문제는 최근의 몇몇 대통령들이 하나의 문제로 제기하고 있다. 평가 내용에서 우리는 행정부와 정부 내에 관련된 업무수행 분야를 긍정적 혹은 부정적인 지표를 의미하는 10개의 하부영역과 특정한 판단기준으로 나누었다. 3.1. 행정부를 운영하기 위한 효과적인 계획개발운영 긍정적인 지표 : 대통령은 성취해야 할 목표와 목적을 개발했다. 대통령은 이러한 목표와 목적을 달성하기 위한 조작된 계획을 세웠다. 대통령은 국정을 운영하면서 극복해야만 하는 문제들을 예상하고 장기적인 계획을 구상하고 운영했다. 부정적인 지표 : 대통령은 장기적인 계획을 만들지 않았다. 뿐만 아니라 대통령은 현재의 혼란의 굴복하여 장기적인 목표에 초점을 맞추지 않았다. 대통령은 지속적이고 신중하게 구상된 목표와 목적 없이 대통령직을 수행했다. 대통령은 각종 일들에 대해 미리 준비하기보다 즉흥적으로 처리했다. 3.2. 효과적인 행정을 위한 행정부의 조직 긍정적인 지표 : 대통령은 건전하고 바른 행정상의 원칙에 따라 행정부와 행정부의 인사를 조직했다. 대통령은 국가의 목표를 달성하고 높은 수준의 업무수행 능력을 유지하기 위해 행정조직의 투명한 모형을 마련하고, 의사소통 경로를 확보하고 분명한 행정절차를 유지·운영했다. 부정적인 지표 : 대통령은 행정부의 목표를 달성하는데 필요한 구조를 제도화하는데 실패했다. 대통령은 행정부 조직을 문란한 상태로 방기한 채 되는대로 운영했다. 3.3. 행정부의 인사구성 긍정적인 지표 : 대통령은 행정부서와 행정기관에 적합하고 능력을 갖춘 적당한 인사들을 임명했다. 대통령은 국가이익이 달려 있는 문제를 두고 다른 부서와 협력을 기하면서 자기 부서의 일을 효과적으로 처리해 나가는 강하고 능력 있는 내각인사들을 임명했다. 대통령은 자신이 임명한 인사로 하여금 높은 수준의 품행을 유지하도록 했으며 행정부에 오점을 남기는 스캔들이나 부패행위를 막았다. 부정적인 지표 : 대통령이 내각 인사들 간의 갈등과 언쟁을 막지 못해 정부를 혼란 상태로 방치하였다. 비협력적이고 독단적인 내각인사가 실제로 자신의 이익을 위해 발언하는 것임에도 불구하고 대통령은 그가 정부에서 많은 발언권을 행사하는 것을 막지 못했다. 대통령이 임명한 인사가 공직에 있는 동안 적절하지 못한 행동으로 자신의 부를 축적했다. 또한 그들은 부패와 타락과 스캔들로 행정부에 오점을 남겼다. 정부 내에는 대통령에 의해 임명된 인사 인원이 턱없이 부족하거나, 필요 이상의 인원이 배치되었으며, 무자격자나 부적당한 인물들로 가득차 있었다. 3.4. 행정부 인사들의 업무에 대한 지도감독 긍정적인 지표 : 대통령은 임명한 인사에게 적절한 역할을 할당했다. 대통령은 임명한 인사가 우선적으로 처리해야 할 것에 기초를 두고 명백한 목표와 목적을 개발하도록 해야 한다. 대통령은 임명한 인사가 자신들의 의무를 수행하도록 그들에게 권위를 부여하고, 그 결과에 대한 책임을 지게 했다. 부정적인 지표 : 대통령은 임명한 인사들에게 명백하고 적절한 일을 주지 않았다. 대통령은 그들에게 너무 과다하거나 너무 과소한 권위를 위임했다. 대통령은 그들에게 결과에 대한 책임을 지우지 못했다. 3.5. 의사소통 긍정적인 지표 : 대통령은 행정부에서 임명한 인사들과 의회, 국민들 간의 의사소통을 위한 효과적인 체제를 개발하여 유지시켰다. 대통령은 불필요한 비밀을 없애고 국민들이 알 필요가 있는 것을 알렸다. 대통령은 연설, 글, 기자회견 같은 방법을 통해 국민과 의회에게 국가가 필요로 하는 것과 국가의 문제, 그리고 행정부의 계획과 우선적으로 처리해야 할 일, 행정부의 업적 등에 대해 대통령이 충분히 알고 있다는 사실을 알렸다. 대통령은 상호 존중의 입장에서 언론과의 관계를 유지했다. 비록 어떤 언론이 대통령이 추진하는 프로그램의 일부에 대해 반대를 하더라도, 대통령도 언론도 서로 간에 상대방에 대해 복수를 하지 않았다. 부정적인 지표 : 대통령은 오로지 일방적인 의사소통 체제만 선호했다. 대통령은 불필요한 비밀을 유지시켰다. 대통령은 국민들에게 국가의 주요 관심사를 알리고 인지시키는데 실패했다. 대통령은 알맞은 보도 채널을 이용하지 않았다. 대통령은 국민들에게 국가의 중요 부분을 알려주지 않았다. 대통령은 국민들에게 알려져야 할 모든 형태의 정보를 포함시키지 못했다. 대통령과 언론과의 관계에서, 대통령은 간섭하는 언론에 대해 폭력과 공갈로 억압하고, 언론은 대통령에게 사사건건 간섭하는 상황까지 이르게 했다. 3.6. 소비에 대한 관리감독 긍정적인 지표 : 대통령은 의회로부터 국가적으로 중요한 우선사업을 추진해 나가는데 필요한 자금을 과도하거나 낭비적인 요인 없이 확보했다. 대통령은 정부지출은, 실제로 국가의 비상사태에 족하여 요구되는 지출 증대를 제외하고는 합리적인 한계 내에서만 확보된다는 절차를 개발하고 유지시켰다. 부정적인 지표 : 대통령은 국가적 사업을 실행해 나가는데 들어갈 자금을 안전하게 확보하는데 실패했다. 대통령은 소비에 대한 관리감독을 하지 못했다. 대통령은 비상사태가 아님에도 불구하고 여러 부서로 하여금 추가예산을 쓰도록 하였다. 대통령은 평화시기와 번영의 시기임에도 불구하고 국가 빚을 늘렸다. 3.7. 효과적인 운영 긍정적인 지표 : 행정부의 각 부서와 기관은 국가의 중요한 목적과 목표를 잘 운영 관리하여 달성했다. 부정적인 지표 : 행정부의 어떤 부서와 기관은 국가의 중요 목적과 목표를 서투르게 운영하여 이를 달성하지 못했다. 그들은 국가가 우선 처리해야 할 일보다 그들 자신의 일을 돌보았다. 3.8. 의회와 협조 긍정적인 지표 : 대통령은 자신의 목표를 실천해 나가는데 도움이 되는 법률을 재정할 때 의회에서 자기 당 소속 의원들로부터 압도적인 지지를 받았다. 대통령은 반대당 소속 의원들 중 많은 사람들로부터도 지지를 확보했다. 이렇게 하여 대통령은 자신의 프로그램을 용이하게 실천했다. 대통령은 의회가 반대를 하면서도 자신의 행정부에 대해 궁극적으로 방해하지 않는 협력적 분위기를 유지했다. 대통령은 초당적 외교정책으로 의회의 지지를 확보했다. 부정적인 지표 : 대통령은 자기 당 소속의 많은 의원들의 반대로 자신의 프로그램을 의회에서 통과시키지 못하였다. 대통령은 제안된 법안을 통과시키는데 있어 반대에 부딪혀 충분한 지지를 확보하지 못했다. 대통령은 의회와의 협력관계를 유지하지 못하여 대통령직이 심각한 손상을 당하는 지경에 이를 정도의 의회 반대에 직면했다. 대통령은 행정부의 외교정책을 이끄는데 있어 의회의 반대자들로부터 반대를 무마시키지 못했다. 3.9. 사법부와 관련된 일 긍정적인 지표 : 대통령은 사법부에서 일하는 사람들의 인사에 뛰어나게 자격을 갖춘 후보들을 추천하여 의회의 승인을 받아냈다. 대통령은 대통령과 사법부 사이의 상호 존경과 신뢰를 바탕으로 사법부의 독립을 유지시켰다. 부정적인 지표 : 대통령은 사법부에 질이 낮은 인사들을 임명했다. 대통령은 사법부와 적대적인 관계를 유지했다. 3.10. 공익 대 사익 긍정적인 지표 : 대통령은 사리사욕보다 공적인 이익을 앞세웠다. 대통령은 특별한 이익단체의 요구에 부응하기보다는 모든 국민의 이익을 최고로 생각하고 행동했다. 대통령은 강력한 힘을 가진 이익집단들 (노동조합, 상공회의소, 제조업자협회 등)을 결집하여 자신의 프로그램을 실행하는데 필요한 법제정을 성공적으로 돕게 했다. 대통령은 국민들의 존경을 받았고 이러한 존경을 바탕으로 국가를 위한 자신의 목적을 더 수월하게 더 많이 시행했다. 부정적인 지표 : 대통령은 공익과 국가를 위해 일하는 것을 최고로 삼지 않고, 다시 재선되기 위해 노력했으며, 친구와 동료에게 보상하는데 노했으며, 개인적 목표를 만족시키는데 관심을 집중했다. 대통령은 모든 국민들의 필요나 요구에 부응하기보다 기업집단, 노동조합, 농업단체 등 특별한 집단의 요구와 이익에 부응했다. 대통령은 자신을 통하여 자신들의 이익을 실현시키는 특별한 이익집단의 도구에 불과했다. 또한 대통령은 자신의 프로그램을 패배시킨 특별한 이익집단을 적대시했다. 대통령은 국민들로부터 신뢰를 얻지 못해 대통령 자신의 프로그램을 시행하고, 효과적으로 국정을 운영하고, 다른 나라 지도자들과 협력을 통해 효과적으로 이익을 공유하지 못했다. 행정부와 정부 내에 관련된 업무수행 영역에서 조지 워싱턴이 총 20점 만점에 18점을 획득함으로써 이 분야에서 1등을 차지했다. 새 헌법 아래서 그는 미국의 초대 대통령으로서 정부를 조직하고, 공무원을 임명하고, 입법부 및 사법부 간의 관련성을 정립하고, 새로운 정부와 국민 사이의 관련성을 정립 진전시켜야 하는 짐을 지고 있었다. 왕과 군주가 다스리던 시대와 세계 속에서 워싱턴은 그 나라 시민들의 손으로 선출된 최초의 지도자 가운데 한 사람으로서 근대적인 공화국의 대통령이 되었다. 그러한 그에게 주어진 과제는 엄청난 도전이었다. 새로운 국가의 초대 대통령으로서 워싱턴은 모든 행위에 대해 미래를 위한 선례를 세웠다 그의 핵심적 목적은 강력한 국민정부의 수립과 통일된 연방의 유지였다. 그는 이런 목적이 국가의 평화와 번영을 가져다 준다고 생각했다. 외교정책에서는 불간섭의 원칙을 실천했으며 초대 재무장관이었던 알렉산더 해밀턴 (Alexander Hamilton)의 경제계획을 통해 이러한 목적을 달성할 수 있다고 보았다. 비록 그는 단순히 의회의 지시를 수행하고 혹은 자신의 중요 보좌관들의 협력적인 동의를 얻어 정책을 수행하는 온화한 행정가라는 입장을 취했지만 그 스스로는 사실 자신의 행정부를 위한 장기적인 틀을 만들어 낸 입안자였다. 워싱턴이 대통령이 되었을 당시에는 대통령직에 대한 그 어떤 행정적인 구조도 없었다. 따라서 그는 전체적인 구조를 만들어 내야만 했다. 이 일을 위해 그는 철저한 준비에 나섰다. 우선 사실에 대해 면밀히 검토를 행하고, 일단 어떤 일을 할지 결정을 내리고 난 후에는 왕성한 의욕과 끈기를 가지고 일을 추진해 나갔다. 그는 행정부, 연방사법부, 그리고 효과적인 외교업무를 수행할 부서를 조직했다. 새롭게 만들어진 직위를 충실히 담보하기 위해 워싱턴은 이 나라 모든 지역의 출신으로부터 적절한 자격을 갖춘 인물들을 국가의 일꾼으로 임명했다. 이렇게 임명된 사람들은 다양한 정치적 견해를 내놓았다. 이 가운데 가장 중요한 직책에 두 사람이 임명되었는데 그들은 각자 새롭게 탄생한 나라에서 만들어진 최초의 중요 정당조직의 지도자가 되었다. 하나는 재무장관으로서, 워싱턴은 뛰어난 재능을 가진 알렉산더 해밀턴을 임명했다. 해밀턴은 연방파의 지도자가 되었고 워싱턴이 국내정책을 펴는데 가장 가까운 보좌관으로 활동하였다. 다른 하나는 국무장관으로 워싱턴은 해밀턴과 마찬가지로 뛰어난 재능을 지녔던 토머스 제퍼슨(Thomas Jefferson)을 임명했다. 제퍼슨은 공화파로 알려진 반(反)연방파의 지도자가 되었다. 워싱턴은 전쟁장관으로는 그의 오랜 친구이자 장군인 헨리 녹스(Henry Knox)를 임명했다. 정치에 대한 녹스의 실제적 지식과 군사적 경험을 고려할 때 그의 정쟁장관 임명은 너무나 적절한 조처였다. 이 세 부서가 의회에 의해 만들어진 행정부서의 핵심을 이루었다. 또 다른 핵심부서의 장관인 법무장관과 함께 이들은 대통령의 내각에서 공식적이건 비공식적이건 가장 중요하고 핵심적인 일을 담당했다. 워싱턴은 법무장관에 전 버지니아 주지사이자 당시 제헌의회 의원이었던 에드문트 랜돌프(Edmund Randolph)를 임명했다. 이러한 인적 구성은 '한 번도 가 보지 않은 새로운 대지'로 여행을 떠나는 새로운 정부를 이끌어 가는데 강력한 지지대였다. 행정부를 조직하는데 있어 워싱턴은 내각의 직책을 만들고, 그 직책에 대한 인사를 단행하고, 각 내각 구성원들 간의 관련 업무를 부과해야 했을뿐만 아니라, 그 역시 새로운 정부를 이끌어 가는데 필요한 재정을 확보할 방안을 모색해야 했다. 이 일을 위해 워싱턴은 재무장관인 해밀턴의 충고를 따랐다. 해밀턴은 연방정부는 외국의 부채를 상환하고, 국내의 부채를 액면가 그대로 상환하며, 각 주(州)에서 짊어지고 있는 전쟁 부채를 대신 상환하는 동시에 이러한 상환을 위한 자금을 확보하기 위해 채권을 발행하는 정책을 제안했고 워싱턴은 이에 따랐다. 이렇게 채권을 상환하고 새로 탄생한 정부 관리에게 급료를 지불하고 그 외 다른 비용을 충당하기 위해 많은 돈이 필요했다. 해밀턴은 필요한 자금을 확보하기 위해 공공용지를 판매하고, 수입물품에 대한 관세를 부과하며, 위스키와 같은 생산품에 대한 물품세를 부과하는 정책을 제안했다. 해밀턴은 역시 중앙은행을 만들어 연방정부의 자금을 보관하고, 투자를 하며, 지폐를 발행할 것을 제안했다. 해밀턴의 이러한 제안들 중 몇몇은 많은 논쟁을 불러일으켰지만, 태통령 워싱턴이 이러한 정책이 새로운 국가의 경제적 안정을 위해 필요한 것들이라는 것을 확신하고 이 정책을 지지하여 의회의 승인을 받아 냈다. 워싱턴은 의회의 승인을 필요로 하는 행정부의 관리를 선발하고 임명할 수 있는 권한을 확립했다. 또한 그는 만약 임명한 관리들이 그 자리에 어울리지 않는다면 의회의 승인이 없이도 그들을 해고할 권한을 확립했다. 여러 가지 원인으로 인하여 워싱턴 내각의 각료들은 그의 두 번에 걸친 임기 동안 내내 같이 일한 사람은 아무도 없었다. 서로 다른 당파의 지도자인 해밀턴과 제퍼슨은 워싱턴 행정부 안에서 조화롭게 일을 해 나가지 못했다. 워싱턴 행정부의 내각에는 연방파뿐 아니라 반-연방파 인사들은 연방파 인사들도 함께 있었다. 그리고 워싱턴은 정부란 파벌주의보다 통일된 상태를 유지해야 한다고 믿었고 이를 유지했다. 결국 워싱턴 내각에서 모든 반-연방파 인사들은 연방파 인사들로 대치되었다. 워싱턴은 역시 임명된 인사들이 높은 수준의 행동거지를 유지하도록 했다. 워싱턴은 프랑스 주재 미국 공사로 있으면서 언론에서 위법행위로 인하여 고발을 당한 제임스 먼로(James Monroe)를 본국으로 소환했다. 또한 반역죄로 비판을 받고 있던 법무장관 랜돌프를 사임시켰다. 초창기의 정치적 파당 사이에서 갈등이 생겨나자마자 워싱턴은 초기에 개인적으로 각 내각의 인사들과 의논하는 방식을 지양하고 공식적인 내각 모임을 주도했다. 이러한 정책은 구성원 간의 합의를 통한 의사결정을 이끌어내어 궁극적으로 불협화음을 최대한으로 줄이는 역할을 하였다. 워싱턴은 정치적 정당이 형성되기 전에 만장일치로 대통령에 선출되었다. 그러나 당파주의가 결국 각각의 파당을 형성하게 되었을 때 워싱턴은 해밀턴이 이끄는 당과 당의 노선을 선호했다. 이 때 워싱턴은 의회에서 연방파의 압도적인 지지를 받았다. 그는 역시 국내 프로그램을 실천하기 위한 법안을 통과시키는데 있어 반-연방파의 지지와 협력도 충분히 받았다. 그는 자신이 누리고 있던 평판과 지위를 통해 많은 반대적 요소들을 충분히 극복할 수 있었다. 의회는 외교문제를 놓고도 분리되었다. 연방파는 친영국적이었고, 공화파는 친프랑스적이었다. 제퍼슨이 이끄는 반대당은 처음에는 반-연방파로 불렸는데, 후에 제퍼슨의 지지자들은 이를 연방-공화파라고 불렀고 그 후에 민주-공화파, 혹은 단순히 공화파라고 불렀다. 한참 시간이 흐르고 앤드류 잭슨(Andrew Jackson)이 당을 재정비했을 때 비로소 민주당이 되었다. 1790년의 중간선거 이후 반-연방파 혹은 공화파는 하원에서 다수당을 차지하고 있었다. 그러나 상원에서는 3석에서 5석 정도로 연방파에 뒤져 있었다. 워싱턴은, 별로 지지도 없을뿐만 아니라 철저한 반대를 일으켰던 제이 조약(Jay Treaty)을 지지하고 상원의 비준을 받는데 필요한 3분의 2 찬성을 얻어내기 위해 노골적인 반-영국적인 반대당을 충분히 설득할 수 있었다. 제이 조약은 사실상 신생공화국의 안정보장을 확립하는데 너무나 중요한 역할을 하였다. 워싱턴은 의회로부터 승인을 받는 것을 당연한 것으로 여겼다. 워싱턴은 대통령으로서의 자신의 일이란 의회의 결정에 대해 권고를 하고 이를 집행하는 것으로 보았다. 워싱턴은 행정 각 부서 공무원들의 일에 대해 헌법적으로 위임된 감독으로서 역할하였다. 초대 대통령으로서 워싱턴은 또 연방법원을 만들고 연방판사를 임명해야 했다. 그는 연방법원을 건실하고 지속적인 개념으로 조직했고, 능력과 자격을 갖춘 인물들을 연방판사로 임명했다. 그는 뛰어난 정치가일 뿐만 아니라 인기 없는 의사 결정도 추진할 수 있는 용기를 가진 존 제이를 미국의 초대 대법원 원장에 임명했다. 워싱턴이 임명한 다른 연방판사들 역시 뛰어난 재능을 가진 사람들이었다. 그들이 연방법원을 효과적으로 운영함으로써 법원의 명예를 신장시켰다. 워싱턴에 대한 국민들의 존경은 대단히 커서 이러한 존경은 좀처럼 사라질성싶지 않았다. 워싱턴은 왕도 될 수 있었다. 또한 독재 권력자와 거의 유사한 종신 대통령도 될 수 있었다. 그러나 그는 한 공화국의 대통령이라는 제한된 권력만을 선택했다. 정치적 정당이 형성된 이후 그는 소수당의 편을 들었지만 그럼에도 일반 국민들의 지지는 여전했다. 워싱턴은 항상 일반 국민의 이익을 우선하였다. 그는 항상 나라를 위해 최선이라고 생각되는 일을 수행했다. 비록 그의 정치철학이 금융적이고 상업적인 이익집단에게 유리한 정책을 호의적으로 지지하고 있었지만 그는 이러한 일들이 모든 국민들에게 최고의 이익을 가져다 줄 것이라고 생각했다. ================================================== 4. 지도력 및 정책결정과 관련된 업무수행 - 업무수행 영역 : 효과적인 지도력 발휘와 적절한 정책결정을 통하여 국가를 발전시키고 개선시키는 일 대통령은 한 사람의 지도자임에 틀림없다. 그 누구라도 행정 책임자는 자신의 조직을 관리·운영하고 이끌어야만 한다. 행정관리와 지도력 사이에는 어떤 차이점이 있을까? 그동안 많은 학자들은 이 문제를 다루어 왔다. 이것에 대한 학자들의 견해는 완전한 동의에까지 도달하지 않았지만 그럼에도 대체로 세 가지 점에서 일치를 보았다. 첫째, 행정과 지도력의 기능은 어떤 목표를 달성하기 위해 인간의 행동을 이끌어 내는 것이라는 점이다. 둘째, 행정은 주로 경영적 관리와 관계되는 반면, 지도력은 주도적인 변화와 관계 있다는 점이다. 셋째, 행정가의 권한은 자신의 행정적 지위로부터 나오는 조직과 권위의 범위 내의 공식적인 역할에 기초를 두고 있지만, 지도자의 권한은 본질적으로 보다 개인적인 것이라는 점이다. 사실 지도자는 자신이 맡고 있는 행정직에 바탕을 둔 권위나 조직의 직책보다는 개인적 영향력과 명성에 더 의존한다. 한 나라의최고 행정 책임자로서 대통령은 행정가의 권위를 자동적으로 소유하게 된다. 만약 그가 개인적 명성과 영향력에서 오는 지도력까지 겸비하게 된다면 그는 국가를 위한 자신의 국적목표를 펼치고 성취하는데 더욱 효과적일 수 있다. 가장 위대한 지도자는 미래에 대한 훌륭한 비전을 가지고 있으며, 그는 이 비전을 달성하기 위해 끊임없이 이 비전에 공감하게 하고 다른 사람들이 영감을 받아 열심히 일하게 하여 비전을 달성하도록 하는 사람이다. 행정가의 일 중 중요한 부분은 의사 결정이다. 행정가가 성공하기 위해서는 어려운 문제를 결정하는 용기를 가지고 있어야 하며, 함부로 시기상조적인 결정을 내리는 일이 없도록 하는 신중함을 지니고 있어야 한다. 그리고 유용한 정보에 바탕하여 최선의 행동노선을 선택하는 지혜를 가지고 있어야만 한다. 효과적인 의사결정은 현재 상황을 종합적으로 분석하는 일, 여러 선택 사항들을 추정하고 윤곽을 그리는 일, 시간을 내어 추가적인 정보를 수집하는 일, 모든 행정과정에서 나올 수 있는 가능한 결과를 예측하는 일, 그리고 이런 환경에서 최선의 결정을 하는 일 등을 포함하고 잇다. 정치적 결정을 내리는 일은, 인간적인 요소가 더욱 크게 작용하고 있기 때문에 다른 종류의 결정보다 더욱 어렵다. 다른 정당의 수용이 결정한 일을 완성시키는데 필수적이라고 할 때 그 결정이 다른 정당에 의해 수용될 것인가? 혹시 타협을 해버리거나 끝까지 자신의 의견을 고수하는 것이 더 나은 것은 아닌가? 빵 반덩어리가 아무 것도 없는 것보다 더 나은 것은 아닌가? 효과적인 행정가는 그러한 상황을 끊임없이 재평가하고 상황이 정당하다고 판단될 때 결정을 내려야 하는 것이다. 평가 내용에서 우리는 지도력과 정책결정과 관련된 업무수행 분야를 긍정적 혹은 부정적인 지표를 의미하는 10개의 하부영역과 특정한 판단기준으로 나누었다. 4.1. 영감 발휘 긍정적인 지표 : 모범을 보여주건, 권고를 통해서건, 혹은 카리스마에 의해서건 대통령은 행정부의 인사들을 격려하고 고무시켜 고도로 집중적이고 생산적인 노력을 이끌어 냈다. 대통령은 다른 사람을 고무시켜 자신을 이상적인 사람으로 보도록 했으며, 그가 지도하기를 원하는 방향이 무엇이든 자신을 따라오도록 했다. 대통령은 개인적인 모범을 보여 솔선수범함으로써, 혹은 대(對)국민 연설이나 담화문을 통하여 국민들에게 영감을 주어 국가적으로 중요한 목표를 달성하는데 총체적인 힘을 기울이게 했다. 부정적인 지표 : 대통령은 행정부의 인사들에게 그 어떤 영감도 발휘하지 못해 그들이 영감을 받고, 일에 집중하고, 나아가 적절하게 일을 수행할 수 있도록 하지 못했다. 대통령의 성격이 너무나 부정적이어서 국민들은 마지못해 대통령이 원하는 것을 따랐다. 대통령이 정권을 장악하고 있는 동안 그에 대한 국민들의 악의와 불쾌감은 더욱 커졌다. 국민들은 국가의 복리 증진에 필요한 희생과 노력과 단합된 행동을 마지못해 했다. 4.2. 설득력 긍정적인 지표 : 대통령은 다른 사람들을 설득하여 자신이 추구하는 길이 올바른 길이라는 확신을 줌으로써 자신을 따르도록 했다. 부정적인 지표 : 대통령은 자신이 제안한 일을 채택하거나 자신의 프로그램을 수행하도록 다른 사람을 설득하지 못했다. 4.3. 확신의 구축 긍정적인 지표 : 대통령은 정부에 대한 국민 대중의 확신과 신용을 유지했다. 대통령은 설사 어떤 스캔들이나 경기침체, 혹은 다른 어려움을 만난 이후에도 대중의 확신과 신용을 곧 회복했다. 부정적인 지표 : 대통령직에 대한 국민대중의 확신, 일반적으로 정부에 대한 대중의 확신, 혹은 국가 미래에 대한 대주의 확신이 대통령이 현직에 있는 동안 약해졌다. 4.4. 모범적인 업무수행 긍정적인 지표 : 대통령은 자신과 행정부의 인사들, 그리고 다른 사람들을 위한 고도의 업무수행을 기준으로 삼았다. 대통령은 높은 수준의 모범이 되는 업무수행으로 다른 사람이 이를 성취하도록 동기를 부여했다. 부정적인 지표 : 대통령은 행정부 인사들로 하여금 낮은 수준의 적절치 못한 행동을 하도록 했으며, 고도의 능력과 효능을 발휘해 자신들의 의무를 수행하면서 책임을 지도록 하지 못했다. 4.5. 비전 (통찰력) 긍정적인 지표 : 대통령은 국가와 세계가 어떤 방향으로 발전해 나가야 할지에 대한 개념을 가지고 있었다. 대통령은 이것에 대해 국민들과 의사소통을 했으며, 국가를 통합하고, 연대감을 만들어 냈으며, 국민들과 함께 국가의목표를 공유했다. 부정적인 지표 : 대통령은 미래사회에 대한 이상적인 개념을 가지고 있지 않았다. 또한 대통령은 자기 나라의 미래에 대한 꿈도 가지고 있지 않았다. 행정부는 집단과 집단 간에 분열과 갈등으로 점철되어 있었다. 행정부는 통합적인 국가 목표에 대한 감각을 가지고 있지 못했다. 4.6. 구체적인 개념화 긍정적인 지표 : 대통령은 현재 상태에서 앞으로 되어야 할 상태로 국가를 발전시키기 위한 전략을 구체적으로 생각했다. 부정적인 지표 : 대통령은 국가의 현재 상태를 분석하지도 못했고 국가의 운명을 개선시키기 위한 전략도 개발하지 못했다. 4.7. 심사숙고한 선택 긍정적인 지표 : 마지막 결정을 내리기에 앞서 대통령은 다양한 선택안을 심사숙고하여 모든 과정에서 일어날 수 있는 가능한 결과에 관해서 견문이 넓은 판단을 했다. 선택안들을 심사수고하는데 있어서 대통령은 보좌관들은 물론 반대자들의 이야기를 아울러 들으면서 결정의 모든 결과에 관한 공정하고 성실한 토론을 했다. 선택안에 관한 대통령의 심사숙고는 역사에 관한 폭넓은 지식과 깊은 이해를 바탕으로 하였다. 정책결정의 지혜는 과거의 실패로부터 기꺼이 배우고자 하는 노력으로 더욱 고양되었다. 부정적인 지표 : 어떤 일의 추진이 결정되자마자 대통령은 그 일에 뛰어들어 이러저러한 선택안을 고려함도 없이 서둘러 밀고 나갔다. 뿐만 아니라 대통령은 그 일에 대해 반대의 입장에 서 있는 사람들의 견해를 조금도 고려하지 않았다. 대통령의 의사결정은 역사 속의 지혜로부터도, 실패가 주는 교훈으로부터도 이루어진 것이 아니었다. 대통령이 생각하는 선택안의 범위는 제한되어 있었다. 왜냐하면 대통령은 다른 사람들에게 확신을 주고, 다른 사람들의 충고를 받아들이고, 다른 사람들과 공개적으로 대화를 나눌 수 없었을 뿐만 아니라 이를 마지못해 하였기 때문이다. 4.8. 지적인 정책결정 긍정적인 지표 : 대통령은 예민한 지성의 소유자로, 어떤 문제를 해결하고 의사를 결정할 때 이를 잘 활용했다. 부정적인 지표 : 대통령은 지성이 부족할 뿐만 아니라 노력도 부족하여 문제를 해결하거나 의사를 결정하는데 무능했다. 4.9. 양보를 통한 타협과 협조 긍정적인 지표 : 문제해결과 정책결정을 위한 제안에 폭넓은 지지를 얻기 위해 대통령은 세부 항목별로 양보를 통한 타협을 했지만 근본적인 원리는 확고히 유지했다. 부정적인 지표 : 대통령은 어떤 일을 하는데 있어 마지못해 타협을 했다. 혹은 대통령은 자신이 추진한 원리가 불리한 상태에 놓이게 될 때 이를 확고하게 유지하지 못했다. 4.10. 어려운 결단력(정책결정)과 비상사태에 대한 현명한 대처 긍정적인 지표 : 결단력(정책결정)이 필요한 상황에 직면했을 때 대통령은 아무리 그것이 어렵고 힘든 것일지라도, 또 자신이 잘못했을 때 아무리 그 결과가 불리하고 매정한 것일지라도 그 결정을 내렸다. 대통령은 정책결정시 시간이 허락하는 한 신중하고 주의 깊은 태도를 취했으며 비상사태에 차분하게 대처했다. 대통령은 시간상으로 적절한 판단과 정책결정을 내렸다. 부정적인 지표 : 대통령은 무작정 행동을 연기함으로써, 또 결정이 다른 때에 이루어지기를 기대하면서 어려운 정책결정을 피했다. 비상사태에 접했을 때는 무모한 행도으로 적절한 준비도 없이 정책결정을 내렸고, 또 아무런 행동도 취하지 못했다. 지도력 및 정책결정과 관련된 업무수행 영역에서 세 명의 대통령이 모든 판단기준에서 20점 만점에 만점을 받았다. 조지 워싱턴, 토머스 제퍼슨, 에이브러햄 링컨은 모두 영감과 격려를 부여하는 고무적인 지도자들이었다. 그들은 모두 다른 사람들을 설득하여 자신들이 지도하는 방향을 따르도록 했다. 그들은 국민대중에게 확신감을 심어 주었다. 그들은 자신들과 국민들을 위한 높은 수준의 모범이 보여주는 업무를 수행했다. 세 대통령 모두 국가가 어떤 방향으로 발전되어 가야 하는가 하는 비전을 가지고 있었고, 나아가 국민들과 이 비전을 공유하는 능력을 가지고 이를 실천했다. 그들은 구체적인 개념적 전략을 가지고 국정에 임했다. 세 대통령 모두 훌륭하게 정책을 결정하는 사람들이었다. 그들은 모두 여러 선택안을 잘 평가해서 현명하고 지적인 정책결정을 했다. 그들은 타협과 협조가 필요한 때, 또 본래의 원리를 고수해야 할 때를 구별하고 그에 따라 행동했다. 세 대통령 모두 신중하고 용기 있게 정책을 결정했다. 다른 영역에서도 만점을 획득한 대통령들은 없다. 따라서 이 세 대통령이 이 분야에서 만점을 획득한 것은 주목할 만한 것이라 하겠다. ========================================= 5. 개인적 성격과 도덕성 - 업무수행 영역 : 긍정적인 개인적 성격과 도덕성을 나타냄으로써 대통령직의 품위를 강화시키는 일 대통령을 평가할 때 우리는 우선 그 대통령이 현직에 있을 당시 국정에 관한 그의 업무수행 능력과 관련된 것을 주 대상으로 삼았다. 그들이 대통령이 되기 전에 했던 일, 그들이 백악관을 떠나고 난 후에 했던 일, 그들이 개인적인 생활에서 했던 일, 그리고 소위 대통령의 성격 문제 같은 것은, 현직으로서의 대통령직에 영향을 미치는 선에서만 문제가 된다. 한 위대한 대통령은 대통령직의 질을 향상시킬 수 있다. 미국에서 대통령은 정부의 수반일 뿐 아니라 국가의 수반이기도 하다. 수상이 정부의 수반이고, 왕이나 여왕, 그리고 다른 고위 인사가 국가의 수반인 의회중심제 나라와는 대조적으로, 미국에서는 두 직위가 대통령이라는 하나의 자리에 결합되어 있다. 대통령직의 품위를 드높이는 행동 중에는 대통령직이 요구하는 권위를 갖추고 행동할 것, 또한 나라의 국민들에게 자존심을 심어줄 것, 대통령직의 권한과 정도를 증대시킬 것, 국민 개개인에게까지 이러한 것들이 영향을 미치게 할 것, 그리고 높은 수준의 정직과 도덕 수준을 보여줄 것 등이다. 용어에 대한 더 좋은 설명이 없기 때문에 우리는 한 나라의 최고 공직의 질을 강화시킬 수 있고 혹은 파괴시킬 수 있는 대통령의 이러한 행동을 의미하는데 개인적 성격과 도덕성을 이용했다. 업무수행과 관련된 다른 분야에서와 마찬가지로 우리는 평가 내용에서 개인적 성격과 도덕성과 관련된 업무수행 분야를 긍정적 혹은 부정적인 지표를 의미하는 10개의 하부영역과 특정한 판단기준으로 나누었다. 5.1. 대통령의 처신과 행동 긍정적인 지표 : 대통령은 대통령직이 요구하는 권위를 가지고 행동했다. 부정적인 지표 : 대통령은 마음이 좁고, 도량이 좁고, 비열하고, 조잡하고, 그리고 적절치 못한 행동으로 대통령직의 권위를 떨어뜨렸다. 5.2. 국민들에게 자존심을 심어주는 일 긍정적인 지표 : 대통령은 국민들에게 미국인이라는 자부심을 심어 주었고 국민들에게 자신이 그들의 대통령이라는 사실을 자랑스러워 하도록 해주었다. 부정적인 지표 : 대통령은 국민들에게 자신이 그들을 대표하는 대통령이라는 사실에 부끄러움을 느끼게 했다. 국민들은 대통령 때문에 자신들이 이 나라 국민이라는 사실에 자부심을 갖지 못하였다. 5.3. 대통령의 품위향상 긍정적인 지표 : 대통령은 넓은 도량으로 인하여 미국 내는 물론 국외에서도 존경을 받았고 대통령직의 품위를 향상시켰다. 부정적인 지표 : 현직 대통령으로서의 행동으로 인하여 대통령직의 품위를 손상시켰다. 5.4. 대통령직의 권한의 증대 긍정적인 지표 : 일찍이 경험한 적이 없었던 것에 대해 대담하고 용기있게 행동하고 혹은 이전에 대통령이 포기했던 권한을 회복시킴으로써 대통령이 현직에 있는 동안 국가 발전을 위한 행동을 통해 대통령직의 권한을 증대시켰다. 부정적인 지표 : 대통령은 의회와 같은 다른 국가의 기관으로 하여금 대통령직의 권한을 침해하도록 함으로써, 또 국가적 관심사를 처리하는데 있어 대통령직의 권한을 사용하지 않음으로써 대통령직의 권한을 약화시켰다. 5.5. 국민 대중여론과 대통령직 긍정적인 지표 : 대통령은 국민들에게 대통령이라는 직책이 국민들을 위한 직책이며, 대통령은 국민의 편이라는 생각을 갖게 만들었다. 부정적인 지표 : 대통령은 국민들에게 그가 국민의 일에 관심이 없으며, 국민들은 대통령의 관심으로부터 무가치한 것이며, 대통령은 국민의 친구가 아니라 적으로 생각하도록 만들었다. 5.6. 대통령에 대한 국민 대중의 접근성 긍정적인 지표 : 대통령은 모든 부분의 국민 대중으로부터 정보를 얻고 그가 얻은 정보로부터 심사숙고를 했다. 부정적인 지표 : 대통령에 대한 국민 대중의 접근이 소규모 가신(家臣) 집단과 자기 편 구성원들에 의해 제한되었다. 5.7. 대통령의 정책이 국민 대중에게 전달 긍정적인 지표 : 대통령은 많은 공식, 비공식 채널을 이용하여 국민 대중과 접촉해 왔다. 예를 들어 '노변정담'이나 의회의 수장이나 다른 영향력을 가진 사람들의 간섭에서 벗어나 국민들에게 직접 호소하는 일 등이다. 부정적인 지표 : 대통령은 공식적인 채널을 제외하고는 국민들과 대화를 나누는데 흥미가 없었다. 대통령은 국민들로부터 떨어져 거리를 두었고 국민들도 거리감을 느꼈다. 5.8. 고결함과 신용 긍정적인 지표 : 대통령은 확고한 도덕적 가치와 원리체계에 입각하여 행동했다. 대통령은 국민들로부터 신용을 얻었으며, 그가 한 말은 맹약과도 같아 한 번 한 약속은 반드시 지켰다. 부정적인 지표 : 대통령은 편리한 대로 자신의 도덕적 원리를 포기했다. 대통령은 자신의 말을 지키지 않아 신용을 얻지 못했다. 5.9. 개인적인 정직 긍정적인 지표 : 대통령은 공적으로 신뢰를 받는다는 믿음 속에서 행동했으며 결코 국민대중의 희생을 바탕으로 공직이 개인적 이익을 취하는데 이용되어서는 안 된다는 믿음을 갖고 그렇게 행동했다. 부정적인 지표 : 대통령은 공직과 공적인 결정을 통하여 개인적 이익을 추구했다. 5.10. 개인적인 도덕성 긍정적인 지표 : 대통령은 일상 생활을 통하여 높은 수준의 개인적 도덕성을 드러냄으로써 대통령직의 명성을 드높혔다. 부정적인 지표 : 대통령은 일상 생활을 통하여 낮은 수준의 개인적 도덕성을 드러냄으로써 대통령직의 명성을 악화시켰을 뿐 아니라 대통령으로서의 효능도 악화시켰다. 개인적 성격 및 도덕성과 관련된 영역에서 에이브러햄 링컨이 총 20점 만점에 19점을 획득함으로써 이 분야에서 1등을 차지했다. 링컨과 동시대에 살았던 사람들 중 일부는 그를 그렇게 높게 평가하지 않았다. 그러나 오늘날 미국사 전체를 조망해 보면 링컨이 대통령직의 수행에서 매우 긍정적이고 효능을 발휘했다는 것을 알 수 있다. 그의 소박한 태도와 말솜씨는 정적의 조롱 대상이 되었다. 그러나 오늘날 우리는 그의 숨김 없고 솔직하며 평이한 말솜씨와 유머 가득한 말로 요점을 지적하는 그의 말솜씨에 대해 경의를 표하고 있다. 링컨 대통령의 품위와 행동은 항상 국가의 명예를 드높여 주었다. 링컨은 국민들이 미국인이라는 사실을 자랑스럽게 만들었고 링컨이 그들의 대통령이라는 사실에 대해서도 자랑스러워 하도록 만들었다. 무엇보다도 링컨은 애국자였고 국민들은 링컨의 애국심에 감응했다. 링컨은 고귀한 용기, 겸손, 인간애, 관대한 아량, 인내, 연방 보존을 위한 헌신, 그리고 전쟁으로 인한 국가적인 상처의 치유와 분리된 국가의 재통합에 헌신함으로써 대통령직의 품위를 크게 향상시켰다. 링컨은 헌법에 입각한 전쟁의 권한을 확대시켜 국가 비상사태 시 담대하고 용기있는 행동을 취할 수 있는 대통령의 권한을 강화시켰다. 때때로 링컨은 입법부와 사법부의 권한을 침해하면서 칙명과 성명을 통해 대통령의 권한을 행사했다. 이런 이유로 링컨에 반대하는 정적들은 그에게 폭군적인 정치를 한다고 비난했다. 그러나 링컨은 결코 폭군이 아니었다. 링컨이 일시적으로 입법부와 사법부의 권한을 침해한 것은, 극히 참혹하고 무시무시한 비상사태라라는 현실 속에서 정당화될 수 있는 것이었다. 시종일관 링컨은 법이 정의실현을 위한 최선의 도구이며 민주주의은 정부의 여러 형태 중 최고라고 믿었다. 그는 '국민의, 국민에 의한, 국민을 위한 정부'의 실현을 원한 감동적인 민주적인 연설가였다. 링컨은 대통령 집무실에서 거의 매일, 월요일에서 금요일까지, 심지어 전쟁 중에도 여러 시간씩 방문객을 맞이했다. 누구든지 방문할 수 있었다. 방문객은 영향력 있는 정치가일 수도 있고 평범한 일반 국민일 수도 있었다. 이런 방문객들은 대통령의 귀중한 시간 중 많은 시간을 할애 받아 대통령과 함께 보냈다. 링컨은 국민들의 감정과 느낌을 알고 이해하기 위해 정보를 필요로 했던 것이다. 이러한 링컨은 평범한 서민을 위한 대변인이 되었다. 링컨은 서민들과 함께 개인적인 만남, 대중 연설, 그리고 스스로 쓴 공개서한에서 국민들에게 다가갔던 것이다. 링컨은 의회의 의장에게 공개서한을 넘겨주고 직접적으로 국민들에게 호소하는 관례를 만들었다. 링컨은 미국 국민들로 하여금 자신들의 대통령이 정말로 자신들을 위해 일하는 자신들의 친구라고 생각하도록 만들었다. 대정치가이자 최고의 실용주의자인 링컨은 다양한 집단을 아울러 통합하고 그들로부터 자신의 행정부와 전쟁 노력을 위한 지지를 확보한 국민 모두의 대통령이었다. 심지어 이러한 상황은 전장애세 어려움이 계속되는 중에도 그러했다. 링컨으로 인하여 세계의 평범한 시민들이 미몽에서 깨어나고, 미국을 보다 나은 생활을 위한 지도력을 발휘하는 국가로 보았던 것이다. 전 세계에서 링컨은 민주주의와 자유가 반드시 승리한다는 상징이 되었다. 링컨의 고결과 신용은 전설과도 같이 빛났다. 그는 시종일관 확고한 도덕적 가치와 원리에 입각하여 행동했다. 일단 그가 타협을 하게 되면 그것은 보다 나은 선(善)을 위한 것이었다. 연방 보존은 그에게 최고 선이었고 그는 이 일을 모든 일에 앞서 우선적인 관심을 집중했다. 만약 그가 모든 노예를 자유롭게 하여 연방을 구할 수 있었다면 모든 노예를 해방시켰을 것이다. 역으로 만약 그가 모든 노예를 해방시키지 않고서 연방을 구할 수 있었다면 그렇게 했을 것이다. 그는 남북전쟁을 하나의 민주주의 정부가 살아 남을 수 있는가 하는 시험대로 보았다. 그래서 그는 민주주의의 생존을 확보하기 위한 전쟁에서 승리하고자 혼신을 다했다. 그는 사적으로 공적으로 최고 수준의 도덕성을 유지함으로써 대통령직의 품위를 향상시켰다. 그는 개인적으로 성실하고 정직했으며 국민들을 희생으로 개인적으로 이익을 추구하지 않았다. 그의 별명인 '정직한 아베'(Honest Abe)는 너무나 정확한 표현이었다. 링컨 개인적으로 볼 때 대통령직에 있던 때는 가장 불행한 시간이었다. 사랑하는 아들이 죽고, 아내가 심한 정신적·감정적 질병을 앓고 있었다. 대통령 자신도 상당 기간 우울증에 시달리고 있었다. 그는 전쟁의 공포에 대해 괴로워하며 이를 극복하고자 노력했다. 동정심 가득한 본성을 지녔던 그는 전쟁 희생자들에 대해 오랫동안 연민의 정을 느꼈다. 링컨은 연방을 보존하고 정상상태로 회복시키고자 하는 자신의 목표를 굳게 지켜 나갔고 자신의 반대자에게는 용서의 아량을 베풀었다. 두 번째 임기 취임식에서 승리를 바라보며 그는 국민들에게 "국가의 상처를 치료하고 단합할 것을, 전쟁이 낳은 많은 것들을, 과부와 고아들을, 그리고 정의와 지속적인 평화를 성취하고 소중히 여기기 위한 모든 일을 해 주도록" 호소했다. 남부에 대한 복수 대신에 링컨은 "누구에게도 적의를 나타내지 말고, 모든 사람에게 자비를 베풀 것"을 호소했다. 링컨은 국민들을 자유롭게 하고 영원히 그 자유를 누리도록 하는 영감을 제공한 대통령이었다. ========================= [출처 - 도서명 : 대통령의 성적표] The American presidents ranked by performance 저자 : 찰스 F.파버 / 리처드 B. 파버 지음 김형곤 옮김 혜안 출판사 출간일 : 2003.01.06 =================

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